策划人语
　　经国务院同意，人民银行于近日联合多个部门印发了关于陕西省铜川市、浙江省丽水市以及四川省成都市的普惠金融改革试验区总体方案，明确在三地开展普惠金融改革试验。不同于之前的普惠金融改革试验区，这三地拥有农金改革经验，如何看待在此基础上的新一轮改革？本期《农金周刊》将探讨铜川、丽水、成都三地之前农金改革的重要成效以及推进新一轮普惠金融改革试验的必要性，并详细介绍成都双流正在进行的新型农业经营主体信用体系建设工作的具体措施，以飨读者。
　　摘要：
　　比较近几年普惠金融改革总体方案，其中都强调了“坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念”“坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”以及“形成错位发展、各具特色的区域金融改革格局”等关键点；不同的是，此次获批的铜川、丽水、成都都有过农村金融相关改革试点经验，并取得了显著的改革成效。而金融服务需求主体和经济社会的变化以及改革措施长期运行过程中产生的新需求和新问题，是这三地开展新一轮改革试点的原因。
　　9月28日，经国务院同意，人民银行等部门印发了三地普惠金融改革试验区总体方案，分别为《陕西省铜川市普惠金融改革试验区总体方案》《浙江省丽水市普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案》和《四川省成都市普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案》。
　　事实上，在2019年12月和2020年9月，先后已有福建宁德、福建龙岩、浙江宁波和江西赣州、江西吉安、山东临沂，共6地市获批普惠金融改革试验区。比较三次的总体方案，其中都强调了“坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念”“坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”以及“形成错位发展、各具特色的区域金融改革格局”等关键点；不同的是，此次获批的3个试验区都有过农村金融相关改革试点经验，并取得了显著的改革成效。这3个地区为何会再度获批普惠金融改革试验区？他们又将如何推进新一轮改革试验区行动落实？
　　三地农金专项改革经验丰富扎实
　　梳理三地农村金融相关改革试点历程可以发现，这三个地区不仅有过农村金融专项改革经验，而且在之前的改革试点中就已显现出错位发展、各具特色的思路。
　　2012年3月，人民银行、浙江省人民政府联合印发《关于在浙江省丽水市开展农村金融改革试点工作的通知》，同意实施《丽水市农村金融改革试点总体方案》。其实在被确立为农村金改试点地之前，丽水在大力推动农村金融产品与服务方式创新方面已走在全国前列。根据公开信息，丽水2006年在全国率先进行了林权抵押贷款试点，截至2012年3月末，丽水市已累计发放林权抵押贷款50亿元，惠及林农20余万人，同时期丽水92%的农民拿到了信用证；到2011年7月底，丽水在全国率先实现了“银行卡助农取款服务”行政村级全覆盖；同年，丽水市政策性农业保险参保率达到七成。
　　因此在业内看来，2012年开始的农村金改试点更像是丽水对农村金融领域探索的延续。对已实现行政村全覆盖的银行卡助农取款服务点，丽水金融部门陆续对其进行了升级，将小额取款、“三农”融资服务、农户基本信息采集等功能集于一体；同时，农村金融服务站的开设和运营由农商银行和邮储银行分片包干。为更好撬动金融资源服务“三农”，丽水构建了农村“四级”融资担保体系，其中财政出资组建担保公司13家，龙头企业、专业合作社、行业协会组织组建担保公司10家，商业化运作担保公司9家，村级互助担保组织202家。围绕林权抵押融资，丽水当地政府出资创立了森林资源收储中心，为农村企业和农户贷款提供担保并根据贷款余额提取风险补偿金，以提升金融机构放贷的意愿。在此基础上，丽水还开展了农房抵押贷款、土地流转经营权抵押贷款业务等。随着绿色发展理念得到贯彻落实，丽水绿色信贷创新产品不断涌现，并与农村金改、农村发展新需求深度结合。近两年来，多笔以GEP收益权为质押的生态贷款业务落地丽水，当地首笔林地地役权补偿收益质押贷款、碳排放配额抵押贷款也陆续发放。这些创新产品进一步深化了农村普惠金融服务，较高的贷款额度也为村集体经济组织在扶持乡村振兴、改善村居环境、发展壮大集体经济等方面的项目实施上提供了金融保障。
　　类似地，成都也拥有丰富的农村金融改革试点经验。2007年，成都市获批全国“首批统筹城乡综合配套改革试验区”，旨在实现城乡公共资源配置基本均等，并在建立农村产权制度、城乡一体化金融改革发展等方面进行积极探索。在此基础上，2014年成都市入选“全国第二批农村改革试验区”，成为全国首个农村金融服务综合改革试点城市。
　　尽管改革试点的关键都是要破解抵质押物不足、缓解信息不对称和交易成本高等困境，丽水和成都两地也都进行了信用信息体系建设、农村产权质押融资创新和农村金融服务站优化等工作，不过基于成都县域“都市型现代农业”发展需要，其改革路径明显不同。围绕更为丰富的农村生产经营业态，成都在全面摸清农村产权历史和现状基础上，先后完成了“老六权”(即农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、农村土地承包经营权、林权、股权)和“新五权”(即农村土地经营权、农业生产设施所有权、农村养殖水面经营权、小型水利工程所有权、林地流转经营权)的确权颁证工作；为推动产权的场内交易和价值提升，当地探索形成了全域覆盖的农村产权交易服务体系和涉农不良债权收储业务机制。在缓解信息不对称方面，成都以“线上+线下”融合模式，建设了“农贷通”金融信息服务平台和村级金融服务站——在线上“农贷通”整合金融产品与服务信息、涉农融资支持项目库和新型经营主体信用信息数据库，而线下的村级金融服务站不再由金融机构负责，而是由区县农业农村局、金融局(办)、人民银行监管，通过实现村级金融综合服务站、农业农村电商服务站和农村产权交易服务站“三合一”挂牌运营，以提升农村信贷信息收集能力，有效传递涉农金融政策。此外，围绕新型农业经营主体更为多元化的金融服务需求，成都还着重创新融资贷款方式并完善融资配套服务，存货和仓单质押融资贷款、农业保险、农业职业经理人贷款产品服务覆盖面进一步拓宽。
　　相对而言，铜川市改革试点历程较短，但也切实解决了当地在金融助力脱贫攻坚中的实际困难。根据当地金融管理部门总结，在2016年4月人民银行启动陕西省铜川市宜君县农村普惠金融综合示范区试点工作后，宜君县主要在探索失信贫困户“信用修复”机制、打造农村地区普惠金融综合服务站点可持续建设模式、建立农村普惠金融教育体系等方面取得有益经验。在“信用修复”工作中，当地累计为548户非因主观恶意造成不良征信记录、有生产经营能力和脱贫致富意愿的失信贫困户开展“信用修复”，占宜君县失信贫困户的82%，实际发放贷款2017.5万元。在金融精准扶贫工作中，宜君金融部门将农村普惠金融与金融精准扶贫有机结合、协同推进，构建了“央行政策工具+政府补贴担保+机构精准投放+信用工程建设”的“四+”模式，形成金融精准政策“组合拳”，切实缓解农村地区“融资难”。作为人民银行“金融知识普及示范点”和“金惠工程”重点推广区，宜君县着眼于金融设施硬件建设与金融教育文化软体渗入的协同发展，构建了一条主线、一个规划、一批基地、一套读本、一场活动、一支队伍的“六个一”农村普惠金融教育体系。据记者了解，这些正逐步成为中西部欠发达地区普惠金融改革的参考和借鉴。
　　本轮改革试点源于新需求和新问题
　　从普惠金融的定义出发，深化普惠金融的目的是让那些还无法享受到金融服务的群体，在有需求时，有机会以合适成本获得适当、有效的金融服务。不难理解，这必定是一个长期且在不断推进的过程，经济社会和市场主体特征变化以及新的金融需求不断产生，是我国深化普惠金融改革试点的底层逻辑。
　　从深化普惠金融改革路径看，我国最初主要是着眼于机构网点的合理化布局、支付体系完善以及保险和担保等配套机制建设等方面。随着农村地区新主体和新业态的出现，农村金融亟须在破解信息不对称和服务高成本等问题上下功夫，彼时恰逢金融科技快速发展、农村产权制度改革大力推进，整合各方信息数据以降低服务成本、拓宽抵质押物范围成为农村普惠金融改革重要措施。在脱贫攻坚任务完成后，以新发展理念引领乡村振兴工作启动，金融如何更深入、更有效地服务乡村振兴，就成为普惠金融领域新的议题。必须看到的是，一方面金融服务需求主体和经济社会的变化，让金融供需之间不断出现新缺口；另一方面，改革措施长期运行下来会产生新问题，因此，有改革基础的试验区同样需要开展新一轮改革试点。
　　这其中，金融服务需求变化主要是由新发展理念带来的。
　　随着我国市场经济深入发展，农业生产服务分工更加精细，农民专业合作社、家庭农场等各类新型农业生产经营主体数量快速增加。截至2021年末，全国有实际经营活动的农民专业合作社超过100万家、家庭农场近89万个。在数量不断增加的同时，新型农业经营主体经营内容更为多元化，并且在应用新技术、推广新品种、开拓新市场、促进农民增收等方面发挥着重要作用，也是体现共享发展成果、协调发展理念的重要载体。但在实践中，由于户籍限制或缺乏有效抵押物，仍有部分新型经营主体无法获得有效、足额的贷款支持；另外，针对其粗放的经营、财务、人力等管理方式，金融部门有待创新综合性金融服务方式，多角度帮助其规范经营并构建更合理的利益联结机制。除了经营主体的变化，区域统筹发展带来的新需求也不容小觑。在区域融合发展背景下，农业生产加工要更精准对接市场需求、县域制造业要更深度融入区域产业发展，都需要产业链延伸和更多主体的培育，在此过程中，需要补充相应的金融产品和改进服务方式。这也是为何本轮普惠金融改革试验区总体方案要强调新发展理念，并落脚到区域金融改革上。
　　对此，已公开的“陕西铜川方案”和“四川成都方案”都体现了对新金融服务需求的满足。其中，“四川成都方案”明确提出深化服务都市农业现代化，将立足都市现代农业产业生态圈发展实际，完善适应现代农业生产经营方式、有效满足新型农业经营主体融资需求、保障都市圈粮食安全的金融服务供给体系，促进城乡资源要素优化配置，持续提升农业全要素生产率；其还将促进绿色低碳发展作为金融创新服务乡村振兴的重要落脚点，提出强化金融支持耕地保护及污染治理、低碳节水农业、生态循环农业、生物多样性保护、农业绿色技术创新、生态产品价值实现等重点领域和环节，实现环境友好型乡村可持续发展。立足典型资源枯竭型城市的发展实际，铜川市在宜君县农村普惠金融改革试点基础上，提出加大对重点领域的金融支持力度，鼓励金融机构依托铜川市传统支柱产业核心企业发展供应链金融业务，围绕航天科技等产业规划发展壮大投资基金，助力资源型城市转型和产业升级；围绕试验区总体方案确定的“探索普惠金融支持西部欠发达地区可持续发展的有效路径”总体目标，铜川根据调研情况确定了金融支持资源型城市转型路径、金融支持脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接路径、普惠金融综合服务站可持续建设路径、金融教育全民化路径、新市民金融服务路径等五项拟探索推进的特色工作。
　　随着之前农村产权抵质押融资模式和信用信息共享平台的搭建和更广泛使用，普惠金融改革过程中显现出的新问题也亟待化解。首先，如何尽快推进市场化机制形成，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是本轮改革试点要解决的重要问题之一。目前，农村普惠金融改革的大部分措施都需要政府财政支持，信用信息平台和产权交易平台的建设和后续运营、村级金融服务站运营、风险保障金分担都离不开财政支出；此外，保险、担保、补贴等更需要财政方面的长期支持，如果不能形成合理的成本分担机制和可持续运行机制，延续改革成效将面临较大困难。这是所有改革试验区的共性问题。其次，在普惠金融改革深化过程中，信用信息共享机制有待覆盖更多领域。中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文在接受《金融时报》记者采访时表示，下一步，产业数字化、数字乡村仍需大力推进，从目前看其成果的运用是构建农村数字普惠金融体系的关键和核心问题。此外，从金融供给侧看，如何协调各类政策、提升政策合力传导的绩效以及如何在改革过程中坚定改革目标，也是未来改革试点需要持续探索的课题。
（文章来源：金融时报-中国金融新闻网）